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Directive IED : futur guide simplifiant la procédure de réexamen
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A l’occasion d’une conférence du 10 septembre 2019, la DGPR (Direction générale de la prévention des risques, rattachée au ministère de l’Environnement) est revenue sur le contexte et le contenu du Guide relatif à la simplification de la procédure de réexamen liée à la directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (directive IED).
Dans le cadre de la publication à venir de ce guide, la DGPR a ainsi présenté l’actualité des documents de référence sur les Meilleures Techniques Disponibles (MTD), aussi appelés « BREF ».
Sept BREF sont en cours d’élaboration ou de révision (par exemple le BREF « WI » pour « Incinération de déchets »), et deux nouveaux BREF sont à venir (systèmes communs de traitement des effluents gazeux de la chimie (WGC – Common Waste Gas Treatment in the Chemical Sector) et chimie inorganique en grand volume (LVIC – Large Volume Inorganic Chemicals)).
En outre, la DGPR a apporté des clarifications sur la procédure simplifiée de réexamen elle-même, précisant par exemple les délais de conformité vis-à-vis des nouvelles MTD dont disposent les exploitants, les MTD vis-à-vis desquelles cette conformité doit être réalisée, ainsi que le contenu du dossier de réexamen.
Enfin, la DGPR a annoncé la publication prochaine d’arrêtés ministériels de prescriptions générales (AMPG) (traitement des déchets, industries agro-alimentaires, incinération), ces AMPG remplaçant désormais les arrêtés de prescriptions complémentaires dans la plupart des cas de réexamen.
Rappels concernant la Directive IED et les Meilleures techniques disponibles (MTD ou BREF)
La directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (directive IED) a pour objectif la prévention et la réduction de la pollution des installations industrielles et agricoles. Elle s’applique aux activités mentionnées au sein de l’annexe I (industries d’activités énergétiques, production et transformation des métaux, industrie minérale, chimique, gestion des déchets…). Ces activités sont visées en France par les rubriques ICPE 3XXX, telles que la rubrique 3110 (installations de combustion), 3440 (fabrication de produits phytosanitaires ou biocides), ou 3540 (installations de stockage de déchets).
La directive IED impose notamment aux Etats membres de l’Union européenne d’établir un régime d’autorisation pour ces activités, qui se traduit en France via le système des ICPE soumises à autorisation. En outre, le chapitre II de la directive fait référence au concept de « meilleures techniques disponibles » (MTD), aussi appelées « BREF » en anglais pour Best REFerence.
Les MTD sont définies comme « le stade de développement le plus efficace et avancé des activités et de leurs modes d’exploitation », c’est-à-dire la mise en œuvre de techniques particulières qui ont vocation à constituer la base des valeurs limites d’émission et d’autres conditions d’autorisation. Ces techniques permettent de tendre vers l’évitement et, lorsque cela s’avère impossible, vers la réduction des émissions et de l’impact sur l’environnement des installations.
Un document exposant les conclusions relatives aux MTD, appelé « conclusions sur les MTD » ou document « BREF », définit :
- la description des meilleures techniques disponibles;
- les informations nécessaires pour évaluer leur applicabilité;
- les niveaux d’émission associés aux MTD (NEA-MTD);
- les mesures de surveillance associées à ces MTD;
- les niveaux de consommation associés;
- s’il y a lieu, les mesures pertinentes de remise en état du site.
La directive prévoit que les installations visées doivent appliquer ces MTD (article 11), les conclusions sur les MTD servant de référence pour la fixation des conditions d’autorisation (article 14). La directive prévoit également que les conditions initiales d’autorisation des installations doivent être réexaminées périodiquement par les autorités compétentes, le réexamen devant également tenir compte de toutes les nouvelles conclusions sur les MTD ou de toute mise à jour de celles-ci applicables à l’installation, depuis que l’autorisation a été délivrée ou réexaminée pour la dernière fois (article 21).
En application de la directive, l’article R515-70 du Code de l’environnement prévoit ainsi le réexamen des prescriptions applicables aux installations dans un délai de 4 ans à compter de la publication au journal officiel de l’Union européenne des nouvelles conclusions sur les MTD, les prescriptions étant actualisées si besoin.
C’est cette procédure de réexamen qui a fait l’objet d’une simplification introduite par le décret n°2017-849 du 9 mai 2017 modifiant les dispositions réglementaires du code de l’environnement relatives aux installations mentionnées à l’annexe I de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, à laquelle fait suite la publication d’un guide relatif à cette procédure de réexamen simplifiée.
Pour mémoire, les dispositions de transposition de la directive en droit français se trouvent notamment aux articles L515-28 à L515-31 et R515-58 à R515-84 du Code de l’environnement.
Actualité des BREF
La présentation du Guide sur le réexamen a été dans un premier temps l’occasion de revenir sur l’actualité des BREF, c’est-à-dire des documents de référence sur les Meilleures Techniques Disponibles, dont sont tirées les conclusions MTD.
Ainsi, à l’heure actuelle, 32 documents de référence MTD ou « BREF » ont été publiés. Ils sont disponibles au lien suivant : https://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/. Ces documents de référence sont adoptés par grandes catégories d’activités industrielles visées par la directive IED, et dénommés selon l’abréviation anglaise de ces catégories. A titre d’exemple, le BREF relatif à l’industrie de fabrication de la céramique est dénommé « CMI » pour « Ceramic Manufacturing Industry ». Attention, les BREF sont uniquement disponibles en langue anglaise.
En outre, 7 BREF sont en cours d’élaboration ou de révision (par exemple le BREF « WI » pour « Incinération de déchets »), et deux nouveaux BREF sont à venir :
– systèmes communs de traitement des effluents gazeux de la chimie (WGC – Common Waste Gas Treatment in the Chemical Sector);
– chimie inorganique en grand volume (LVIC – Large Volume Inorganic Chemicals).
Enfin, une démarche de simplification des BREF du secteur de la chimie est en cours. Ainsi, certains BREF spécifiques ne seront pas révisés.
En ce qui concerne les conclusions sur les MTD, tirées des documents de référence MTD ou « BREF », 14 décisions sur les conclusions ont été publiées à l’heure actuelles, et 2 le seront très prochainement (agro-alimentaire et incinération).
Pour mémoire, l’élaboration et la révision des BREF se fonde sur une démarche d’échanges d’informations entre les différentes branches de l’industrie, les Etats membres, les organisations non gouvernementales œuvrant pour la protection de l’environnement et la Commission européenne. Ces échanges ont lieu sous forme de forum convoqués par la Commission, mais aussi numériquement via la plateforme BATIS (Best Availables Techniques Information System). C’est notamment sur cette plate-forme que se trouvent les questionnaires à destination des industriels dans le cadre de la collecte de données pour l’élaboration des BREF, la DGPR précisant qu’il est important pour les industriels de participer à ce processus afin de faire valoir les Meilleures Techniques Disponibles françaises. Le ministère de l’Environnement ne prévoit pas pour le moment de traduction en français de ces questionnaires mais plutôt des actions d’appui pour aider les industriels à y répondre.
Contenu du Guide relatif à la simplification du réexamen
Pour rappel, la simplification de la procédure de réexamen intervenue suite au décret n°2017-849 du 9 mai 2017 avait deux objectifs :
- permettre l’intégration des décisions sur les conclusions MTD au sein d’arrêtés ministériels afin ne plus prendre systématiquement d’arrêté préfectoral complémentaire;
- recentrer le réexamen sur les exigences de la directive IED.
Ce décret a notamment modifié les articles R515-70, R515-71 et R515-72 du Code de l’environnement relatifs à la procédure de réexamen.
La première version d’un Guide du ministère de l’Environnement relatif à cette simplification a donc été présentée aux parties prenantes le 19 juin 2019. Suite aux différents retours et commentaire sur cette première version, une nouvelle version a vu le jour. L’envoi officiel du Guide aura lieu très prochainement.
1) Intégration des décisions sur les conclusions MTD au sein d’arrêtés ministériels de prescriptions générales (AMPG)
Cette modification de la procédure permet d’adapter les conclusions MTD à la règlementation française, tout en clarifiant au maximum les questions d’interprétation et de mise en œuvre concrète des conclusions MTD, et en évitant l’actualisation des conditions d’autorisation par arrêté préfectoral complémentaire.
Les AMPG à venir sont les suivants :
– traitement des déchets (WT);
– industries agro-alimentaires (FDM);
– incinération (WI);
– révision de l’AMPG « papeterie » suite aux dernières conclusions MTD.
La DGPR a précisé que l’objectif est la publication d’un AMPG à l’échelon national dans les trois mois suivants la publication des conclusions MTD.
Les principes retenus pour la transcription des conclusions MTD au sein des AMPG nationaux sont les suivants :
- retranscrire la quasi-intégralité de la décision MTD (avec renvois vers la réglementation française si les dispositions existent déjà);
- ne pas faire référence à une technique lorsque la MTD contient un niveau de pollution ou d’émission associé à la MTD (N(P)EA-MTD). Dans ce cas, seul le niveau d’émission est intégré;
- conserver la possibilité de recours à des techniques équivalentes à celles établies dans la décision MTD;
- conserver la réglementation française lorsqu’il n’y a pas de disposition équivalente dans la décision MTD.
Concernant l’établissement des Valeurs Limites d’Emissions (VLE) au sein des AMPG, les principes retenus sont les suivants :
- retenir la valeur haute de la fourchette des niveaux de pollution ou d’émissions associés aux MTD (N(P)EA-MTD), SAUF s’il existe des valeurs nationales comparables inférieures dans la fourchette, qu’il n’y a pas lieu de remettre en cause. Exemple : la NEA-MTD se situe entre 3 et 6. L’AMPG retiendra donc la valeur 6 en tant que VLE, SAUF dans le cas où il existe déjà une VLE nationale de valeur 4 (dans la fourchette, mais inférieure à la valeur haute);
- retenir la valeur basse de la fourchette des NEA-MTD lorsqu’il existe des valeurs nationales comparables inférieures. Exemple : la NEA-MTD se situe entre 3 et 6. Il existe une VLE nationale de valeur 2. L’AMPG intégrera la valeur 3 (fourchette basse) en tant que VLE, et non la valeur nationale;
- prévoir des VLE pour tous les paramètres, que les rejets soient directs ou indirects (article R515-65 III du Code de l’environnement);
- ne pas reprendre les valeurs qui sont seulement indicatives;
- concernant la surveillance des émissions : retenir la fréquence minimale de la décision MTD, SAUF si des enjeux particuliers nécessitent une fréquence supérieure;
- les AMPG s’appliquent sans préjudice des arrêtés préfectoraux.
La DGPR a également apporté des précisions en ce qui concerne les délais de conformité avec les AMPG dès lors que le réexamen est finalisé.
Ainsi, la DGPR a rappelé la notion de BREF principaux et secondaires, qui désignent les conclusions MTD applicables respectivement à l’activité principale et à l’activité secondaire de l’installation. Les délais de conformité sont les suivants, selon les cas :
1° Dans le cas où l’installation n’est soumise qu’à un seul AMPG reprenant les conclusions MTD applicable à son activité principale : l’installation doit être en conformité avec les prescriptions de cet AMPG dans les 4 ans suivants sa publication.
2° Dans le cas où l’installation est soumise à un AMPG reprenant les conclusions MTD applicables à son activité principale, mais aussi à un AMPG reprenant les conclusions MTD applicables à son activité secondaire, deux situations sont possibles :
a) soit l’AMPG secondaire est publié après la publication de l’AMPG principal : dans ce cas l’installation devra être en conformité avec l’AMPG secondaire dans les 4 ans suite à sa publication. Exemple : l’AMPG principal est publié en 2015. L’AMPG secondaire est publié en 2017. L’installation devra être conforme avec l’AMPG principal au plus tard en 2019, et avec l’AMPG secondaire au plus tard en 2021.
b) soit l’AMPG secondaire a été publié avant l’AMPG principal : dans ce cas l’installation devra être conforme à l’AMPG secondaire selon le même délai vis-à-vis duquel elle devra être conforme à l’AMPG principal, soit 4 ans après la publication de l’AMPG principal. Exemple : l’AMPG secondaire est publié en 2014. L’AMPG principal est publié en 2016. L’installation devra être conforme tant avec l’AMPG principal que secondaire au plus tard en 2020.
2) Principes du réexamen
Déclenchement de la procédure
Le déclenchement de la procédure de réexamen a pour point de départ la publication au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE) de la décision MTD relative à l’activité principale (l’AMPG devant être publié dans les 3 mois). A partir de cette date, les exploitants ont 1 an pour déposer le dossier de réexamen.
Le déclenchement de la procédure de réexamen peut également être lié à des circonstances particulières, définies à l’article R515-70 III du Code de l’environnement, à savoir :
a) la pollution causée est telle qu’il convient de réviser les valeurs limites d’émission fixées dans l’arrêté d’autorisation ou d’inclure de nouvelles valeurs limites d’émission ;
b) la sécurité de l’exploitation requiert le recours à d’autres techniques ;
c) lorsqu’il est nécessaire de respecter une norme de qualité environnementale, nouvelle ou révisée.
Installations à prendre en compte dans le cadre du réexamen
Sur la question du périmètre des installations à prendre en compte dans le cadre du dossier de réexamen, la DGPR a rappelé que les installations concernées sont celles soumises aux rubriques ICPE 3XXX, mais aussi les installations qui y sont connexes.
Plusieurs critères permettent de définir les installations connexes aux installations du périmètre IED. Les installations connexes doivent tout d’abord se rapporter directement aux installations du périmètre IED (rubriques 3XXX), c’est-à-dire qu’elles n’auraient pas lieu d’être sans l’activité IED. En outre, les installations connexes doivent être situées sur le même site que l’installation IED. Elles doivent également être liées techniquement à l’activité IED, et par conséquent être liées à la finalité du procédé IED et aux flux de matière. Enfin, les installations connexes doivent être susceptibles d’avoir une incidence sur les émissions et la pollution de l’activité IED.
Pour les activités qui se situeraient en aval de l’activité IED, il est à noter qu’elles peuvent être considérées comme connexes dès lors qu’elles sont intégrées au processus IED.
MTD à prendre en compte dans le cadre du réexamen
Il est à noter que le réexamen tient compte de toutes les nouvelles conclusions MTD applicables à l’installation. Ainsi, dans le cas où l’AMPG secondaire est publié après l’AMPG principal (cas mentionné au 2° a) ci-dessus), et si la publication de l’AMPG secondaire intervient avant la conclusion de la procédure de réexamen, les MTD de cet AMPG secondaire seront prises en compte dans le réexamen, l’installation devant y être conforme.
En outre, le réexamen doit avoir lieu même dans le cas où l’installation ne fait l’objet d’aucune des conclusions MTD, ou seulement partiellement. Ainsi, dans le cas où les conclusions MTD existantes ne permettent pas de couvrir toutes les incidences de l’activité sur l’environnement, des Meilleures Techniques Disponibles provenant d’autres sources que les conclusions sur les MTD peuvent être prises en compte dans le cadre de la procédure de réexamen. En outre, le recours à des MTD provenant d’autres sources que les conclusions sur les MTD pourra également être indiqué dans la situation où aucune des conclusions sur les MTD existantes ne couvre l’activité.
Attention cependant, ces MTD provenant d’autres sources devront néanmoins répondre aux critères fixés à l’article 3 de l’arrêté du 2 mai 2013 relatif aux définitions, liste et critères de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution). Ces critères comprennent notamment l’utilisation de techniques produisant peu de déchets, utilisant moins de substances dangereuses, ou encore l’appréciation de la consommation et de la nature des matières premières (y compris l’eau) utilisées dans le procédé et de l’efficacité énergétique de la technique.
Attention : le réexamen ne fait pas office de porter-à-connaissance des modifications de l’installation éventuellement engendrées par la conformité aux MTD. Ces modifications font l’objet d’une procédure indépendante.
3) Simplification du contenu du dossier de réexamen
En vertu de l’article R515-72 du Code de l’environnement dans sa version désormais simplifiée, le dossier de réexamen simplifié doit comporter :
1° Des éléments d’actualisation du dossier de demande d’autorisation portant sur les meilleures techniques disponibles. Ces éléments correspondent concrètement à la description des mesures prévues pour l’application des meilleures techniques disponibles prévue au 1° du I de l’article R515-59 du Code de l’environnement. L’exploitant doit se positionner par rapport aux MTD, en décrivant celles qui seront mises en œuvre, en fournissant des justifications lorsque les MTD ne sont pas considérées comme pertinentes, et en précisant les niveaux d’émission actuels et ceux sur lesquels il s’engage à l’issu du délai de conformité prévu.
Dans le cas où l’exploitant souhaiterait demander une dérogation au respect des niveaux d’émission associés aux meilleures techniques disponibles, ces éléments doivent être accompagnés d’une évaluation justifiant que l’application des N(P)EA-MTD entraînerait une hausse des coûts disproportionnée au regard des bénéfices pour l’environnement. Cette dérogation est prévue à l’article R515-68 du Code de l’environnement.
2° L’avis, positif ou négatif, de l’exploitant sur la nécessité d’actualiser les prescriptions au regard des 3 cas énumérés par l’article R515-70 III du Code de l’environnement précité.
3° A la demande du préfet, toute autre information nécessaire aux fins du réexamen de l’autorisation, notamment les résultats de la surveillance des émissions, et d’autres données permettant une comparaison du fonctionnement de l’installation avec les meilleures techniques disponibles décrites dans les conclusions sur les meilleures techniques disponibles applicables et les niveaux d’émission associés aux meilleures techniques disponibles.
La simplification du contenu du dossier a notamment ainsi abouti à la suppression de l’actualisation de l’étude d’impact, du bilan décennal, ou encore de la description de l’installation (cartes, plans).
Attention cependant, le contenu simplifié du dossier ne sera applicable que dans le cadre des cas « simples » de réexamen. Les cas les plus simples sont les cas dans lesquels l’exploitant s’engage à mettre en œuvre les techniques décrites dans les conclusions sur les MTD, à appliquer les niveaux de pollution ou d’émissions associés aux MTD, et dès lors que le réexamen n’a pas été déclenché par l’une des circonstances particulières mentionnées à l’article R515-70 III du Code de l’envrionnement.
Un dossier plus complet serait ainsi demandé dans les cas suivants :
– une demande par l’exploitant de dérogation au respect des N(P)EA-MTD, en vertu de l’article R515-68 du Code de l’environnement;
– dans les cas où l’exploitant propose des MTD alternatives ou des MTD lorsqu’il n’en existe pas ou seulement partiellement pour l’activité en question. Dans ce cas l’exploitant devra ajouter au dossier une justification de la non mise en œuvre des MTD existantes ainsi que de la conformité des MTD proposées avec les critères de l’arrêté du 2 mai 2013 précité;
– dans le cas où l’exploitant demande un délai pour la mise en œuvre de MTD qui ne seraient pas assorties de N(P)EA-MTD, ou demande de ne pas être soumis à certaines exigences des MTD. Une justification technico-économique sur la demande d’aménagement sera alors à verser au dossier;
– la situation correspond à l’un des 3 cas cités à l’article R515-70 III du Code l’environnement, soit que le réexamen ait été déclenché sur la base de l’un de ces 3 cas, soit que l’exploitant émette un avis positif, dans le cadre du dossier, sur le fait que l’un de ces 3 cas est applicable;
– dans le cas où il est nécessaire de prescrire une nouvelle VLE nationale assurant le respect des N(P)EA-MTD.
Enfin, concernant les délais d’instruction du dossier par l’Inspection des installations classées, le délai de référence est de 6 mois entre le dépôt du dossier et la clôture de l’inspection dans le cas des dossiers simples. Ce délai sera potentiellement allongé dans le cas des dossiers complexes, l’inspection pouvant prévoir une visite sur site dans le but notamment de déterminer les compléments à apporter au dossier par rapport au contenu du dossier simplifié lié aux cas simples.
En outre, suite à la clôture de l’instruction, un arrêté préfectoral complémentaire ne sera édicté que dans les cas complexes. Pour les cas simples, une simple notification du préfet sera réalisée, rappelant notamment les AMPG applicables. A l’issue du délai de conformité aux MTD, une inspection sera réalisée afin de vérifier que l’exploitant a respecté ses engagements.
Pour rappel, le 10 octobre 2019, le ministère de l’Environnement a publié un projet d’arrêté ministériel relatif aux meilleures techniques disponibles (MTD) pour le traitement des déchets. Cet arrêté viserait les installations soumises à autorisation sous les rubriques ICPE 3150 (traitement de déchets dangereux), 3531 (élimination de déchets non dangereux), 3532 (valorisation de déchets non dangereux) et 3550 (Stockage temporaire de déchets) ou 3710 (traitement des eaux résiduaires). Des valeurs limites de rejets dans l’eau et dans l’air plus contraignantes seraient imposées à ces installations. Les dispositions de la décision d’exécution (UE) 2018/1147 du 10 août 2018 seraient ainsi transposées en droit français. Une consultation publique sur ce projet d’AMPG est ouverte jusqu’au 4 novembre 2019. Le projet sera par la suite soumis au Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT).
Sources:
- Programme du Mardi de la DGPR du 10/09/2019 – Thème : Directive IED : le guide pour la simplification du réexamen
- Directive IED – Guide pour la simplification du réexamen – Actualités de la Directive
- Directive IED – Guide pour la simplification du réexamen – Actualités des BREF
- Directive IED – Guide pour la simplification du réexamen – Les outils de simplification du réexamen
- Retour d’expérience d’industriels sur la rédaction des dossiers de réexamen (SYPRED)