Entreprises et santé : Plans Santé-Environnement et Santé-Travail, pourquoi un tel fiasco des politiques publiques ?

Si j’ai pu reconnaître dans un précédent billet le succès de la prévention des impacts de la canicule, les résultats récents concernant les troisièmes plans santé-environnement (PNSE) et santé-travail (PST) sont décevants et conduisent à interroger la façon dont sont conçues et mises en œuvre les politiques publiques.

A quoi sert un plan national ?

J’ai eu à coordonner le premier PNSE quand j’étais directeur général de la santé. Ces plans sont prévus par la loi de Santé publique de 2004. Quelques constats ont conduit à instaurer un tel dispositif pour les politiques publiques de santé : les problèmes de santé concernés sont plurifactoriels et leur prévention nécessite la mobilisation de nombreux acteurs publics et privés, d’où un besoin de coordination ; ces problèmes sont nombreux et par conséquent, il faut choisir des priorités ; la prise de conscience de ces enjeux est récente et ces plans permettent de leur donner une meilleure visibilité ; enfin, un plan prévoit des indicateurs de suivi et la traçabilité nécessaire à une logique d’amélioration continue.
On voit donc qu’il s’agit d’un dispositif de gestion de projet dont les entreprises sont familières, mais qui est encore peu utilisé dans l’administration publique.

PNSE : 110 mesures, pas de résultat

L’IGAS et le CGEDD ont évalué ensemble le PNSE 3 couvrant la période 2015-2019, mais publient séparément un rapport très critique sur les impacts des mesures prévues par ce plan : absence de budgétisation dédiée, déficit de pilotage, insuffisance des indicateurs de suivi et surtout faible mise en œuvre des actions sont les principaux défauts constatés par les évaluateurs.
À l’évidence, il y a eu un défaut de conception (110 actions, ce n’était guère réaliste), un défaut d’organisation (quel leadership ? Quelles modalités de suivi ?) et une discordance flagrante entre les objectifs et les moyens.

PST : recul de la prévention sur le terrain

Le PST 3 couvre la période 2016-2020 et n’est donc pas achevé. Mais une étude de la DARES montre que ses résultats ne seront guère plus tangibles que ceux du PNSE : en 2016, seulement 48 % des employeurs déclarent avoir mis en place des actions de prévention au cours de l’année écoulée, ce qui est peu et surtout ce qui est inférieur à la précédente enquête qui date de 2003 ; plus d’un employeur sur deux ne respecte pas l’obligation de mise à jour annuelle du document unique d’évaluation des risques professionnels. Par ailleurs, les données montrent d’importantes inégalités selon la taille de l’entreprise, les secteurs d’activités et le sexe, les femmes étant nettement moins protégées. Seule la prévention des risques psychosociaux est sur une pente d’amélioration.

Pourquoi et que faire ?

Une première explication envisageable est que ces plans ne sont que des alibis de communication et que l’intention n’a jamais été d’agir efficacement. Un tel cynisme ne correspond pas à l’expérience que j’ai eue en coordonnant le PNSE 1 et en collaborant au PST 1.
À mon avis, la principale cause de ces échecs est que l’État n’a pas suffisamment de présence sur le terrain qu’il s’agisse de santé publique, de prévention des risques professionnels ou environnementaux. La situation est différente pour le travail (responsabilité unique de l’employeur) et pour l’environnement (coresponsabilité de l’État et des entreprises). Mais dans un cas comme dans l’autre, l’État est comme une armée « mexicaine » : beaucoup d’officiers et peu de troupes…
Une autre raison patente réside dans une certaine habitude française de considérer qu’un problème est résolu dès lors qu’une solution est écrite. Clairement, beaucoup plus d’efforts sont faits pour élaborer ces plans que pour les mettre en œuvre.
Ces échecs sont préoccupants à plus d’un titre. D’abord, dans les deux cas, les besoins de santé sont importants et les attentes sociales sont fortes. Ensuite, dans les deux cas, on attend de l’État une impulsion décisive, car il faut un chef d’orchestre pour faire travailler ensemble de nombreux acteurs. Enfin, un tel écart entre les intentions et les résultats est de nature à alimenter une perte de confiance et de crédibilité (ces plans ont fait l’objet d’annonces politiques fortes), ce qui est une menace pour la démocratie.
Deux points clés que connaissent bien les entreprises qui gèrent des projets avec succès devraient maintenant être pris en compte : dimensionner les moyens aux objectifs souhaités ; désigner de façon univoque une entité responsable de chaque volet du plan et lui demander de rendre compte régulièrement de l’avancée du projet.
Si l’échec des PNSE et PST 3 finissait par faire croire que « la prévention, ça ne marche pas », non seulement, ces plans n’auraient pas atteint leurs buts, mais ils auraient au contraire été contre-productifs.

 

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William Dab
Professeur titulaire de la chaire d’Hygiène et Sécurité du Cnam où il forme des spécialistes des risques sanitaires du travail et de l’environnement, notamment par une filière d’ingénieur en gestion des risques, William Dab est médecin et docteur en épidémiologie. Sa carrière a été entièrement consacrée à la sécurité sanitaire qu’il s’agisse d’outils d’évaluation, de surveillance et de gestion des risques. Ancien directeur général de la santé, il a été membre du comité exécutif de l’OMS et président du comité européen environnement et santé pour la région Europe de l’OMS. Il a notamment publié « Santé et environnement » dans la collection Que sais-je ? (PUF) et « La Santé et le Travail » chez Arnaud Franel.

 

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