Publication de la loi Elan : simplification des règles d’urbanisme et nouveaux objectifs d’économie d’énergie pour le parc tertiaire

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan » a été publiée le 24 novembre. L’objectif poursuivi par la loi était notamment de simplifier les règles d’urbanisme afin d’accélérer les procédures de construction de logement. De nouveaux objectifs d’économie d’énergie pour le parc tertiaire existant ont été fixés. L’objectif final annoncé étant d’obtenir une réduction de la consommation d’énergie finale pour l’ensemble des bâtiments soumis à l’obligation d’au moins 50 % en 2040 et 60 % en 2050, par rapport à 2010. De même, la loi opère des modifications concernant la prise en compte des réglementations environnementales et thermiques pour les bâtiments neufs et une nouvelle catégorie d’immeuble de « moyenne hauteur » est créée afin d’encadrer les règles de sécurité devant être appliquées en cas travaux conduisant à la création, à l’aménagement, à la modification ou au changement de destination de ces immeubles. Adoptée le 16 octobre 2018 par le Parlement, la loi a ensuite donné lieu à une décision du Conseil constitutionnel, le 15 novembre 2018 qui a censuré 20 articles. A la suite de la promulgation de cette loi, de nombreux décrets d’application sont attendus.

 

Modifications et simplifications concernant la procédure de ZAC (zone d’aménagement concerté) (Articles 6, 7, 8, 9) 

 

L’article L123-2 du code de l’Environnement est modifié afin de prévoir que tout projet de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements concernant une ZAC est exempté de l’obligation de faire l’objet d’une enquête publique. Initialement, l’exemption concernait seulement les projets de création d’une ZAC.

L’article L300-2 du code de l’Urbanisme est modifié afin de préciser le champ de la concertation préalable, dans le cadre de la participation du public à l’élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l’environnement. Lorsqu’elle vise un projet situé dans le périmètre d’une ZAC, il est désormais prévu que la concertation peut être conduite simultanément à la concertation visant la création de ladite zone d’aménagement concerté. Cela n’est autorisé qu’aux projets dont les caractéristiques sont connues de façon suffisamment précise au moment de la création de la ZAC.

L’article L300-1 du code de l’Urbanisme dispose que toute action ou opération d’aménagement faisant l’objet d’une évaluation environnementale doit faire l’objet d’une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, en particulier sur l’opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération. L’article est ainsi complété afin d’annoncer qu’un décret en Conseil d’Etat déterminera les modalités de prise en compte des conclusions de cette étude de faisabilité dans l’étude d’impact prévue à l’article L122-3 du code de l’Environnement.

Deux nouveaux articles concernant les orientations d’aménagement et de programmation dans les ZAC sont insérés au sein du code de l’Urbanisme.

Elles peuvent ainsi définir la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer, ou définir la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts (nouvel article L151-7-1).

De plus, lorsque l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou la commune est compétent en matière de plan local d’urbanisme et pour approuver le dossier de création de la ZAC, la délibération d’approbation du plan local d’urbanisme contenant des orientations d’aménagement et de programmation peut valoir acte de création de la zone d’aménagement concerté (nouvel article L151-7-2).

Le plan local d’urbanisme doit être désormais révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de créer des orientations d’aménagement et de programmation de secteur d’aménagement valant création d’une ZAC (modification de l’article L153-31).

L’article L153-34  est réécrit afin de lister les situations dans lesquelles un projet de révision du PLU (plan local d’urbanisme) doit faire l’objet d’un examen conjoint de l’Etat, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L132-7 et L132-9 (réduction d’un espace boisé classé, réduction d’une protection édictée en raison des risques de nuisance, création d’orientations d’aménagement et de programmation valant création d’une ZAC, etc.).

Il est également nouvellement prévu qu’à compter de la publication de l’acte créant une ZAC, lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux l’aménagement et l’équipement de la zone, le sursis à statuer peut être prononcé dans les conditions définies à l’article L424-1 du code de l’Urbanisme.

 

Exemption de l’interdiction d’obtenir des contrepartie financière pour l’utilisation de déchets, pour les personnes publiques ou aux personnes chargées de missions de service public (article 11)

Le code de l’Environnement interdit à toute personne recevant sur un terrain lui appartenant des déchets à des fins de réalisation de travaux d’aménagement, de réhabilitation ou de construction de recevoir une contrepartie financière pour l’utilisation de ces déchets (article L541-32-1). La loi étudiée complète cette disposition afin de préciser qu’elle ne s’applique pas aux personnes publiques ou aux personnes chargées de missions de service public ou de la gestion d’un service public, dès lors que les projets d’aménagement auxquels sont destinés ces déchets sont soumis à autorisation environnementale (au titre de l’article L181-1 ou à un permis d’aménager au titre du code de l’Urbanisme) et que la contrepartie financière reçue pour l’utilisation de ces déchets est exclusivement utilisée en vue de la conduite et de la réalisation dudit projet d’aménagement.

 

Création d’une catégorie d’immeuble de « moyenne hauteur » (article 30)

L’article 30 de la loi crée une catégorie d’immeuble de « moyenne hauteur ». L’article L122-1 du Code de la construction est ainsi modifié afin d’encadrer les règles de sécurité devant être appliquées en cas travaux conduisant à la création, à l’aménagement, à la modification ou au changement de destination d’un immeuble de moyenne hauteur ou d’un immeuble de grande hauteur.

Les travaux ne pourront être exécutés qu’après autorisation de l’autorité chargée de la police de la sécurité, qui devra procéder à la vérification de leur conformité.

Un décret en Conseil d’Etat viendra préciser le contenu de ces règles de sécurité.

 

Extension de l’urbanisation en continuité des zones urbanisées (Article 42)

La loi modifie le principe de l’urbanisation en continuité des villages et des agglomérations. Le nouvel article L121-8-2 prévoit que dans les secteurs déjà urbanisés, des constructions et installations peuvent être autorisées à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics.

Ces secteurs déjà urbanisés, autres que les agglomérations et villages, devront au préalable avoir été identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme.

La dérogation pour l’implantation des activités agricoles et forestières en discontinuité de l’urbanisation existante qui sont incompatibles avec le voisinage est étendue à toutes les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières et aux cultures marines (article 43).

 

Disposition en faveur de l’implantation éolienne sur les petits territoires insulaires (article 44)

Il est inséré après l’article L121-5 du code de l’Urbanisme, l’article L121-5-1 qui prévoit que dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental dont la largeur est inférieure à dix kilomètres au maximum, les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables peuvent être autorisés par dérogation aux dispositions du présent chapitre, après accord du représentant de l’Etat dans la région.
L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

 

Protection des espaces remarquables (article 45)

L’article L121-24 du code de l’Urbanisme est modifié afin de disposer que des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site.

Un décret permettra ainsi de renforcer la protection des espaces remarquables en fixant une liste exhaustive du type d’aménagement légers pouvant être envisagés.

 

Simplification des procédures d’urbanisme (articles 46 et 50)

L’article 46 autorise le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure de nature législative propre à limiter et simplifier les obligations de compatibilité et de prise en compte faites aux documents d’urbanisme, telle que la réduction du nombre de documents opposables aux schémas de cohérence territoriale (SCoT), aux plans locaux d’urbanisme (PLU) et en prévoyant les conditions et modalités de cette opposabilité, notamment en supprimant le lien de prise en compte au profit de la seule compatibilité.

Le nouveau texte autorise également le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à une nouvelle rédaction des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux schémas d’aménagement régional (SAR) des régions d’outre-mer afin de simplifier et compléter ces dispositions et, ainsi, de sécuriser juridiquement les documents tout en facilitant leur application. Il vise à modifier à termes la rédaction des articles L4433-7 et suivants. L’objectif est d’améliorer la rédaction afin de supprimer les difficultés d’intelligibilité du régime actuel, et de modifier le contenu du SAR et en redéfinissant ses effets, notamment en ce qu’il tient lieu de schéma de mise en valeur de la mer, de schéma régional de cohérence écologique et de schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie.

 

Dispositions concernant l’architecte des Bâtiments de France (Article 56 III & IV)

L’article L632-2 du code du Patrimoine est modifié afin d’ajouter que l’autorisation environnementale unique est bien subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées.

Un nouvel article L632-2-1 est inséré afin de prévoir que l’autorisation environnementale prévue par l’article L181-1 du Code de l’environnement devient soumise à l’avis de l’architecte des Bâtiments de France lorsqu’elle porte sur des antennes relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche ainsi que leurs locaux et installations techniques. En cas de silence de l’architecte des Bâtiments de France, cet avis est réputé donné.

Ainsi, la délivrance des autorisations d’urbanisme pour ces projets devrait être facilitée en rendant consultatif l’avis de l’architecte des Bâtiments de France.

 

PPA : Possibilité d’interdire l’utilisation d’appareils de chauffage fortement générateurs d’émissions de polluants (Article 74)

L’article L222-6 du code de l’Environnement relatif aux plans de protection de l’atmosphère est complété afin d’ajouter que, dans le cadre d’un plan de protection de l’atmosphère, le représentant de l’Etat dans le département peut interdire l’utilisation des appareils de chauffage contribuant fortement aux émissions de polluants atmosphériques.

 

Modification des critères d’instruction des autorisations d’exploitation commercial (article 166)

L’article L752-6 du code du Commerce est modifié et trois critères sont ajoutés et doivent être pris en considération par la Commission Départementale d’Aménagement Commercial (CDAC) lors de l’examen d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale.

Il s’agit :

  • de la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre,
  • des coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports,
  • de la qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L229‑25 du code de l’Environnement

Il est également ajouté que la commission doit se prononcer au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par le demandeur à l’appui de sa demande d’autorisation. L’analyse d’impact doit être réalisée par un organisme indépendant et évaluer les effets du projet sur plusieurs points tels que l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation, sur l’emploi, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, etc.

 

De nouveaux objectifs d’économie d’énergie pour le parc tertiaire existant (article 175)

L’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation met à jour les dispositions relatives à la rénovation énergétique,  afin d’adapter l’obligation de travaux d’économie d’énergie des bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments à usage tertiaire existants au 24 novembre 2018. En effet, la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte avait fixé à l’article L111-10-3 un objectif de réduction de 60 % de la consommation d’énergie à l’horizon 2050 pour les bâtiments existants à usage tertiaire.

L’article est modifié afin de fixer la première échéance à l’horizon 2030 tout en maintenant l’ambition globale de réduction de 40 % d’économie d’énergie. L’objectif final étant d’obtenir une réduction de la consommation d’énergie finale pour l’ensemble des bâtiments soumis à l’obligation d’au moins 50 % en 2040 et 60 % en 2050, par rapport à 2010.

 

Il permet également de moduler, voire de dispenser l’atteinte de cet objectif selon la taille des bâtiments et du type d’activité qui y est exercée à titre principal. Ainsi, les objectifs peuvent être modulés en fonction :

  • De contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales relatives aux bâtiments concernés ;
  • D’un changement de l’activité exercée dans ces bâtiments ou du volume de cette activité ;
  • De coûts manifestement disproportionnés des actions par rapport aux avantages attendus en termes de consommation d’énergie finale.

Il est précisé que la consommation d’énergie liée à la recharge de tout véhicule électrique et hybride rechargeable est déduite de la consommation énergétique du bâtiment et ne rentre pas dans la consommation de référence.

Un décret en Conseil d’Etat apportera des informations sur les modalités d’applications et déterminera :

  • Les catégories de bâtiments soumis à l’obligation, en fonction de leur surface et du type d’activité qui y est exercée à titre principal ;
  • Pour chaque catégorie de bâtiments soumis à l’obligation, les conditions de détermination des objectifs de réduction de consommation énergétique finale ;
  • Les conditions d’application de la modulation prévue ;
  • Les modalités de mise en place d’une plateforme informatique permettant de recueillir et de mettre à disposition des personnes soumises à l’obligation, de manière anonymisée, à compter du 1er janvier 2020, les données de consommation et d’assurer le suivi de la réduction de consommation d’énergie finale, ainsi que les modalités de transmission de ces données ;
  • Les modalités selon lesquelles l’évaluation et le constat du respect de l’obligation de réduction des consommations d’énergie finale, à chacune des échéances de 2030,2040 et 2050, sont établis ;
  • Les modalités selon lesquelles sont publiés dans chaque bâtiment, partie de bâtiment ou ensemble de bâtiments soumis à l’obligation, par voie d’affichage ou tout autre moyen pertinent, sa consommation d’énergie finale au cours des trois années écoulées, les objectifs passés et le prochain objectif à atteindre;

Pour mémoire, le Sénat avait supprimé l’institution future, par décret, de sanctions administratives prononcées à l’encontre des bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments concernés par l’obligation de mettre en œuvre des actions de réduction de leur consommation d’énergie finale mais n’atteignant pas les objectifs mentionnés. Le texte final a bien maintenu l’institution de telles sanctions administratives. La procédure de ces sanctions devra être établie par décret.

 

Règles générales de construction (Article 177)

L’article L111-4 du code de la Construction et de l’habitation prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat doit fixer les règles générales de construction applicables aux bâtiments d’habitation, les mesures d’entretien destinées à assurer le respect des règles de sécurité jusqu’à destruction desdits bâtiments ainsi que les modalités de justification de l’exécution de cette obligation d’entretien. Cet article est complété pour préciser que ces règles doivent notamment concerner les performances environnementales du bâtiment tout au long de son cycle de vie, la qualité sanitaire et le confort d’usage du logement.

 

Dispositions en matière de performances énergétiques, environnementales et sanitaires des bâtiments (Article 181)

L’article L111-9 du code de la Construction et de l’habitation impose au maître d’ouvrage de produire une attestation de la réalisation de l’étude de faisabilité des approvisionnements en énergie et de la prise en compte de la réglementation thermique au moment du dépôt du dossier de demande de permis de construire.

L’article est modifié afin de lui ajouter un premier paragraphe, qui énonce que les performances énergétiques, environnementales et sanitaires des bâtiments et parties de bâtiments neufs s’inscrivent dans une exigence de lutte contre le changement climatique, de sobriété de la consommation des ressources et de préservation de la qualité de l’air intérieur. Elles répondent à des objectifs d’économies d’énergie, de limitation de l’empreinte carbone par le stockage du carbone de l’atmosphère durant la vie du bâtiment, de recours à des matériaux issus de ressources renouvelables, d’incorporation de matériaux issus du recyclage, de recours aux énergies renouvelables et d’amélioration de la qualité de l’air intérieur.

Il est également ajouté qu’un décret devra déterminer :

  • à partir de 2020, pour les constructions nouvelles, en fonction des différentes catégories de bâtiments, le niveau d’empreinte carbone à respecter, évalué sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en intégrant la capacité de stockage du carbone dans les matériaux,
  • les exigences en matière de qualité de l’air intérieur des bâtiments ;
  • les exigences en matière de recours à des matériaux issus des ressources renouvelables ou d’incorporation de matériaux issus du recyclage ;
  • les exigences en matière de stockage du carbone pendant le cycle de vie du bâtiment ; ».

 

La prise en compte des réglementations environnementales et thermiques pour les bâtiments neufs  (Article 178)

En matière de performance énergétique et environnementale, l’article L111-9-2 est inséré après l’article L111-9-1 qui oblige le maître d’ouvrage, à l’issue de l’achèvement des travaux de bâtiments neufs ou de parties nouvelles de bâtiments soumis à permis de construire, à fournir l’attestation de prise en compte de la réglementation thermique.

Le nouvel article L111-9-2 remplace désormais les termes de «réglementation thermique » par «réglementations environnementales et thermiques » et il prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat doit définir :

  • Pour les produits de construction et équipements, les modalités de calcul et de formalisation des informations nécessaires au respect des exigences mentionnées à l’article L111-9, en particulier :
    « a) Les émissions de gaz à effet de serre tout au long du cycle de vie ;
    « b) Leur contribution au stockage du carbone de l’atmosphère pendant la durée de vie des bâtiments ;
    « c) La quantité de matériaux issus de ressources renouvelables ou du recyclage qui leur sont incorporés ;
    « d) Pour certaines catégories de produits et équipements, leurs impacts sur la qualité de l’air intérieur du bâtiment ;
  • Les obligations de mise à disposition du public de ces informations ;
  • Les obligations de compétences et la garantie d’indépendance et d’impartialité des personnes vérifiant ces informations. » ;

 

Prise en compte étendue des exigences environnementales pour la commande publique (Article 180)

L’article L228-4 du code de l’Environnement qui dispose que la commande publique doit tenir compte notamment de la performance environnementale des produits, en particulier de leur caractère biosourcé, est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Dans le domaine de la construction ou de la rénovation de bâtiments, elle prend en compte les exigences de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et de stockage du carbone et veille au recours à des matériaux issus des ressources renouvelables. »

Précisions concernant le carnet numérique de suivi et d’entretien du logement (Article 182)

La loi apporte des précisions supplémentaires sur le carnet numérique, obligatoire pour toute construction neuve dont le permis de construire est déposé depuis le 1er janvier 2017 afin d’aider les propriétaires et occupants à réaliser de futurs travaux d’amélioration de la performance énergétique.

L’article L111-10-5 du code de la Construction et de l’habitation énonce ainsi désormais qu’il est créé pour tout logement un carnet numérique d’information, de suivi et d’entretien de ce logement.

La définition de la notion de logements est nouvellement apportée, et correspond à celle des locaux destinés à l’habitation mentionnés à l’article L631-7.
Ce carnet permet de connaître l’état du logement et du bâtiment, lorsque le logement est soumis au statut de la copropriété, ainsi que le fonctionnement de leurs équipements et d’accompagner l’amélioration progressive de leur performance environnementale.

Le nouveau texte précise que ce carnet permet l’accompagnement et le suivi de l’amélioration de la performance énergétique et environnementale du bâtiment et du logement pour toute la durée de vie de celui-ci.

Toutefois, il est indiqué que les éléments contenus dans le carnet n’ont qu’une valeur informative.

Le carnet numérique d’information, de suivi et d’entretien est un service en ligne sécurisé qui regroupe les informations visant à améliorer l’information des propriétaires, des acquéreurs et des occupants des logements. L’opérateur de ce service le déclare auprès de l’autorité administrative et assure la possibilité de récupérer les informations et la portabilité du carnet numérique sans frais de gestion supplémentaires.

Le carnet numérique doit désormais intégrer le dossier de diagnostic technique mentionné à l’article L271-4 et, lorsque le logement est soumis au statut de la copropriété, les documents mentionnés à l’article L721-2.

Le carnet numérique d’information, de suivi et d’entretien du logement devient obligatoire pour toute construction neuve dont le permis de construire est déposé à compter du 1er janvier 2020 (contre initialement le 1er janvier 2017) et pour tous les logements et immeubles existants faisant l’objet d’une mutation à compter du 1er janvier 2025.

Le carnet numérique d’information, de suivi et d’entretien du logement doit être établi et mis à jour :

  • Pour les constructions neuves, par le maître de l’ouvrage qui renseigne le carnet numérique d’information, de suivi et d’entretien et est tenu de le transmettre à son acquéreur à la livraison du logement ;
  • Pour les logements existants, par le propriétaire du logement. Le syndicat des copropriétaires transmet au propriétaire les informations relatives aux parties communes.

Le carnet doit être transféré à l’acquéreur du logement au plus tard lors de la signature de l’acte de mutation.

 

Pour rappel, neuf mois auront séparés la présentation en Conseil des ministres de la loi et sa promulgation. Le texte a entre temps fait l’objet de nombreuses modifications et son contenu s’est densifié.