Publication de la loi pour un Etat au service d’une société de confiance : quels impacts pour l’HSE ?

La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance vise à simplifier les rapports entre l’administration et les citoyens en facilitant et en modernisant les démarches de tous les administrés. Elle consacre ainsi le droit à l’erreur, qui prévoit la possibilité pour les particuliers comme pour les entreprises de se tromper dans leurs déclarations auprès de l’administration, à condition que l’erreur survienne pour la première fois et qu’ils soient de bonne foi. La pratique du rescrit fiscal est introduite en matière d’urbanisme et d’environnement et permet aux redevables des taxes d’aménagement, des redevances pour pollution de l’eau et de la redevance d’archéologie préventive d’obtenir une prise de position de l’administration sur leur situation fiscale et de s’en prévaloir auprès de celle-ci. Certains aménagements procéduraux visant à remplacer l’enquête publique par une participation du public par voie électronique sont par ailleurs mis en place à titre expérimental, dans certaines régions, lorsque le projet nécessitant une autorisation environnementale a fait l’objet d’une concertation préalable organisée sous l’égide d’un garant. Enfin, la loi précise le régime juridique des parcs éoliens en mer et indique, s’agissant des installations éoliennes terrestres entrant dans le champ d’application de l’autorisation environnementale, que les permis de construire en cours de validité au 1er mars 2017 ont valeur d’autorisation environnementale. En matière de santé et sécurité au travail, la loi pour une société de confiance prévoit que l’inspecteur du travail peut désormais se prononcer sur toute demande d’appréciation de la conformité d’un règlement intérieur aux dispositions du Code du travail formulée par un employeur. Cette réponse est opposable à l’administration.

I. Nouveaux droit reconnus aux administrés : dispositions générales

L’article 2 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance crée une série de droits pour les entreprises et les personnes privées, afin de faciliter leurs rapports avec l’administration.

Le droit à l’erreur s’applique ainsi à toute personne qui a méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation, ou qui a commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation. La loi prévoit que cette personne ne peut pas être sanctionnée si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l’administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. Le droit à l’erreur ne s’applique donc qu’en cas de bonne foi de l’administré (article L123-1 du Code des relations entre le public et l’administration modifié).

Le droit au contrôle permet quant à lui à toute personne de demander à faire l’objet d’un contrôle, sur les points précis qu’elle détermine au préalable, pour s’assurer qu’elle est en conformité avec la réglementation (article L121-4 du Code des relations entre le public et l’administration modifié). Les conclusions formalisées à la suite de ce contrôle sontopposables à l’administration qui les a rédigées : elles constituent une garantie juridique pour le citoyen, qui pourra, sauf changement de circonstances ou nouveau contrôle, s’en prévaloir auprès de cette dernière.

La loi précise par ailleurs que les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives et qui sont publiées sur Internet sont elles aussi opposables à l’administration (article L312-2 du Code des relations entre le public et l’administration, dans sa version modifiée par l’article 20 de la loi du 10 août 2018). A noter, ces droits ne peuvent jamais être mis en oeuvre dans le but de déroger à l’application des règles destinées à assurer la sécurité des personnes, des biens ou la préservation de la santé ou de l’environnement.

 

Le certification d’information

L’article 23 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 introduit la possibilité pour tous les usagers d’obtenir, préalablement à l’exercice de certaines activités (listées ultérieurement par décret), une information sur l’existence et le contenu des règles qui leur sont applicables. L’administration délivre dans ce cas un certificat d’information sur l’ensemble des règles qu’elle a mission d’appliquer.

A noter, toute information incomplète ou erronée figurant dans ce document peut engager la responsabilité de l’administration si elle conduit à causer un préjudice à l’usager.

 

Expérimentation du référent unique

Afin de faciliter le traitement des demandes des usagers, un référent unique est mis en place à titre expérimental dans certaines administrations, dont la liste sera fixée ultérieurement par décret (article 29 de la loi du 10 août 2018). Il doit être joignable par tout moyen par les administrés au sein de l’agence ou de l’antenne dont il dépend et être capable de faire traiter des demandes qui lui sont adressées pour l’ensemble des services concernés.

 

II. Modifications introduites en matière d’HSE

1) Fiscalité environnementale : application de la procédure de rescrit

L’article 21 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance introduit la procédure de rescrit en matière d’urbanisme et d’environnement. Celle-ci permet aux contribuables de bonne foi d’obtenir une prise de position de l’administration relative aux taxes et redevances liées à leurs projets de construction ou d’aménagement.

Elle concerne notamment les taxes et redevances ci-dessous.

Pour les projets supérieurs à 50 000 m² de surface taxable uniquement :

– La taxe d’aménagement à laquelle sont soumises les opérations d’aménagement et les opérations de construction, de reconstruction et d’agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d’autorisation d’urbanisme (nouvel article L331-20-1 du Code de l’urbanisme) ;

– La taxe perçue à l’occasion de la construction, de la reconstruction ou de l’agrandissement des locaux à usage de bureaux, des locaux commerciaux et des locaux de stockage en région Ile-de-France (nouvel article L520-13-1 du Code de l’urbanisme) ;

– La redevance d’archéologie préventive due pour les travaux affectant le sous-sol (nouvel article L524-7-1 du Code du patrimoine).

La procédure de rescrit peut également être utilisée, pour les projets de toutes ampleurs, s’agissant des redevances pour atteintes aux ressources en eau, au milieu marin et à la biodiversité visées à l’article L213-10 du Code de l’environnement modifié (telles que les redevances pour pollution de l’eau ou prélèvement d’eau).

La loi 10 août 2018 rappelle que les contribuables doivent adresser une demande écrite, précise et complète auprès de l’administration d’Etat chargée de l’urbanisme dans le département ou, selon le cas, à l’agence de l’eau, dans les délais suivants :

  • Pour la taxe d’aménagement : avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme ;
  • Pour la taxe spécifique à la région Ile-de-France : avant le dépôt de la demande d’autorisation ou à défaut, le début des travaux ou le changement d’usage des locaux

S’agissant des redevances pour pollution de l’eau et de la redevance d’archéologie préventive, le délai d’envoi de la demande n’est pas précisé.

Dans tous les cas, l’administration est tenue de répondre de manière motivée dans un délai de trois mois. Cette prise de position l’engage à ne pas remettre en cause la situation fiscale de l’administré jusqu’à ce qu’un changement de situation ou de règlementation ne survienne. En revanche, le contribuable de mauvaise foi ne peut pas s’en prévaloir.

 

2) Santé et sécurité au travail : les modifications concernant le règlement intérieur et la carte BTP

L’article 21 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance prévoit que l’inspecteur du travail se prononce de manière explicite sur toute demande d’appréciation de la conformité de tout ou partie d’un règlement intérieur aux dispositions du Code du travail formulée par un employeur. La réponse de l’inspecteur du travail est opposable à l’administration, tant que la situation exposée par l’employeur ou la législation au regard de laquelle elle a été étudiée n’ont pas été modifiées. Elle est notifiée à l’employeur et communiquée, pour information, aux membres du CSE (comité social et économique).

Egalement, la loi crée la possibilité pour une entreprise du secteur du BTP de saisir l’autorité administrative d’une question relative à l’application, à sa situation, des dispositions relatives à la carte d’identification professionnelle (article L8291-1 du Code du travail et nouvel article L8291-3). Cette demande doit porter sur une question précise, nouvelle, et présenter un caractère sérieux. Celle-ci n’est toutefois pas recevable si l’inspection du travail a déjà engagé un contrôle sur le respect des dispositions relatives à la carte d’identification professionnelle. Là encore, la réponse de l’administration constitue pour l’employeur une garantie juridique, dont il peut se prévaloir.

 

3) Droit à déroger en matière de construction

La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance autorise le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation (article 49). Ce droit à déroger en matière de construction s’appliquera en deux temps :

  • La première ordonnance, qui doit être réalisée avant le 10 novembre 2018 (3 mois suivant la promulgation de la loi), doit avoir objet d’instaurer des dérogations à certaines règles de construction sous réserve que le maître d’ouvrage du bâtiment apporte la preuve qu’il parvient, par des moyens innovants, à des résultats équivalents aux règles auxquelles il entend déroger.
    Par ailleurs cette ordonnance peut abroger le I de l’article 88 de la loi LCAP (loi n°2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la création, à l’architecture et au patrimoine) relatif à l’autorisation d’expérimenter.
  • La deuxième ordonnance, qui doit être réalisée avant le 10 février 2020 (18 mois suivant la promulgation de la loi), doit quant à elle avoir pour objet de généraliser le dispositif prévu par la première ordonnance. Ainsi il est prévu que le maître d’ouvrage a le choix de satisfaire à ses obligations en matière de construction soit en faisant application de normes de référence, soit en apportant la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application de la norme de référence

 

4) Autorisation environnementale

L’article 56 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 prévoit que dans un nombre limité de régions désignées ultérieurement par décret en Conseil d’Etat et pour une durée de 3 ans, certains aménagements à la procédure d’autorisation environnementale (article L181-1 du Code de l’environnement) sont mis en œuvre. Ces aménagements procéduraux visent à remplacer la procédure d’enquête publique par une participation du public par voie électronique lorsque le projet nécessitant une autorisation environnementale a fait l’objet d’une concertation préalable organisée sous l’égide d’un garant. Dans le cas d’une participation du public par voie électronique, les dépenses relatives à son organisation matérielle sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du plan ou du programme (article L123-19 7° du Code de l’environnement modifié)

A noter, l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale est ratifiée.

 

5) Information et participation du public

S’agissant du déroulement de la concertation préalable et de l’enquête publique (modification des articles L121-16 et L123-19 du Code de l’environnement) l’article 57 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 prévoit que le public est informé par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés et, selon l’importance et la nature du projet, par voie de publication dans la presse locale. Cette publication doit avoir lui quinze jours avant l’ouverture de la participation électronique du public pour les plans, programmes et projets: ou quinze jours avant le début de la concertation.

De plus, les informations à fournir par les exploitants d’installations soumises à la directive IED (directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles) en cas de demande de dérogations aux niveaux d’émissions des meilleures techniques disponibles (MTD) ne devront plus être soumises à enquête publique mais mises à disposition du public (article 62 de la loi).

Pour information, l’article 56 fixe le contenu du rapport évaluant l’impact de l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 sur la démocratisation du dialogue environnemental (Ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement) que le gouvernement est tenu de remettre au Parlement. Il doit désormais également évaluer le recours des porteurs de projets aux procédures de participation du public en amont et en aval ainsi que leurs coûts.

 

6) Evaluation environnementale

Les règles relatives à l’évaluation environnementale sont simplifiées en cas de modification ou d’extension d’activités, installations, ouvrages ou travaux relevant de l’autorisation environnementale unique (article L181-1 du code de l’environnement) mais également les ICPE soumises à enregistrement et les INB notamment. Dans un tel cas, l’article 62 de la loi du 10 août 2018 précise que la décision de soumettre cette modification ou extension à évaluation environnementale revient entièrement à l’administration.

 

7) Energies renouvelables

  • Installations de production d’énergie renouvelable en mer (article 58 et 60)

La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 modifie la procédure de mise en concurrence prévue à l’article L311-10 du Code de l’énergie mise en œuvre lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la PPE (programmation pluriannuelle de l’énergie). Il est ainsi prévu que le public peut être consulté sur le choix de la localisation de la ou des zones potentielles d’implantation des installations envisagées.

La loi précise que l’Etat peut réaliser tout ou partie de l’étude d’impact et la mettre à disposition des maîtres d’ouvrage sélectionnés.

Quatre types d’autorisations sont applicables aux projets d’installations de production d’énergie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité, et déterminés en fonction des caractéristiques de ceux-ci :

– L’autorisation unique prévue à l’article 20 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française ;

– La concession d’utilisation du domaine public maritime prévue à l’article L2124-3 du Code général de la propriété des personnes publiques ;

– L’autorisation environnementale unique prévue par l’article L181-1 du Code de l’environnement ;

– L’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité (articles L311-5 et suivants du Code de l’énergie).

Les prescriptions de ces autorisations seront notamment établies en tenant compte des caractéristiques variables des projets d’installations sur la base desquelles ils seront autorisés à évoluer.

Le porteur de projet doit informer l’administration des caractéristiques du projet tel qu’il est finalement réalisé et des mesures d’évitement, de réduction et de compensation associées.

 

  • Installation d’éoliennes terrestres

Les permis de construire en cours de validité au 1er mars 2017 et autorisant des projets d’installation d’éoliennes terrestres doivent désormais être considérés comme des autorisations environnementales, au titre du nouveau dispositif introduit par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale (article 15). Celle-ci est modifiée en conséquence.

 

  • Droit à déroger en matière d’exploitation de gîtes géothermiques

La loi n ° 2018-727 du 10 août 2018 autorise le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure visant à réformer les dispositions du Code minier relatives à l’octroi et à la prolongation des titres permettant l’exploration et l’exploitation de l’énergie géothermique. Cette modification doit permettre d’établir, d’une part, un régime simplifié adapté aux projets en situation géologique connue et ne nécessitant qu’une phase d’exploration limitée et, d’autre part, un régime plus complet pour les autres projets, sans que la distinction entre ces deux régimes soit fondée sur la température du gîte (article 67).

L’article 61 permet par ailleurs au gouvernement de légiférer par ordonnance pour simplifier la procédure d’élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des installations de production d’électricité usant d’énergie renouvelables (article L321-7 du Code de l’énergie)

 

Transport et distribution d’électricité

L’article 59 de la loi du 10 août 2018 prévoit que l’organisation du contrôle de la construction et de l’exploitation des ouvrages de transport ou de distribution d’électricité, ainsi que les frais du contrôle, soient à la charge du concessionnaire ainsi que de l’exploitant (article L323-11 du Code de l’Energie modifié).

 

Déchets

La loi prévoit que les dispositions du Code de l’environnement relatives aux plans de prévention et de gestion des déchets (article L541-13) s’applique dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels, et ce jusqu’à ce que soit approuvé, dans chacune des régions concernées, un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (article 64).

 

Dispositions pénales

Une copie des procès-verbaux de constatations des infractions au Code de l’environnement et au Code forestier doit désormais être transmise systématiquement aux personnes mises en cause. Ce dispositif vise à permettre au contrevenant de mieux comprendre les infractions qui lui sont reprochées afin de pouvoir prendre toutes mesures utiles (article L172-16 du Code de l’environnement et article L161-12 du Code forestier modifiés).

 

Pour rappel, dans un avis du 26 juillet 2018, le Conseil d’Etat a apporté des précisions relatives à l’application des règles issues du régime de l’autorisation environnementale (AE) institué par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017. Il indique que si les autorisations uniques (AU), dont le régime a été abrogé par l’ordonnance du 26 janvier 2017, sont considérées comme des AE depuis le 1er mars 2017 (article 15 de cette ordonnance), elles ne répondent pourtant pas aux mêmes règles de procédure. Par exemple, si une autorisation ICPE ou IOTA (installations, ouvrages, travaux et activités) a été délivrée avant le 1er mars 2017, sous le régime des AU, le juge devra contrôler sa conformité par rapport à la procédure en vigueur au moment de sa délivrance. Ainsi, le CE précise dans quelle mesure le juge peut apprécier les irrégularités procédurales soulevées à l’encontre d’AU, notamment concernant le contrôle des capacités techniques et financières d’un exploitant et du permis de construire délivré par l’AU.